Bienvenue dans le club des budgets opaques

Et si la Ville fonctionnait comme une entreprise?

Chaque année, le conseil municipal de votre ville adopte un budget… et chaque année ou presque, on hausse les taxes. Cette année à Gatineau, un peu plus de 3%, Saguenay et l’ancienne ville de Québec sont à 1.9%. Ailleurs au pays, la ville de Regina augmente de 15.69%, La région de York en Ontario monte de 4.28% et le conseil municipal de Vancouver a adopté un budget avec un gel de la taxe foncière (0 % d'augmentation), mais des hausses sont prévues pour plusieurs frais et services, notamment pour la police (plus de 50 M$), les pompiers, les bibliothèques, les permis (aménagements, stationnement), et les services d'eau/égouts, avec des augmentations allant de 2 % à plus de 10 % sur certains frais. On nous explique que ces hausses sont « raisonnables » et qu’elles sont nécessaires pour maintenir les services, dans un contexte d’inflation et de pressions financières bien réelles.

Mais derrière ces pourcentages, une question dérangeante demeure : sur quoi, au juste, les élus se prononcent-ils vraiment lorsqu’ils votent le budget? Et surtout, ont‑ils en main les mêmes outils que n’importe quel conseil d’administration sérieux exigerait avant d’autoriser des millions de nouvelles dépenses?

Un budget que les élus ne contrôlent qu’en partie

Ce n’est pas un secret : la plus grande part du budget municipal est déjà engagée dans des obligations récurrentes – conventions collectives, contrats à long terme, service de la dette, programmes déjà en place. La marge de manœuvre politique des élus, elle, ne porte que sur une fraction des montants.

Plus troublant encore, l’outil budgétaire présenté au conseil ne montre pas toujours, de façon systématique, les dépenses réelles de l’année précédente, avec l’écart positif ou négatif par rapport à ce qui avait été prévu. Sans cette colonne « réel », comment savoir si les sommes demandées reflètent des besoins réels ou des automatismes budgétaires reconduits d’année en année?

On ne parle pas ici de mauvaise foi individuelle. On présente aux élus un « plan » bien ficelé, avec de grands thèmes, un vocabulaire rassurant – « équilibré », « structurant », « responsable » – et un message clair : voici ce sur quoi vous pouvez voter, pour le reste, faites‑nous confiance. On leur demande d’endosser la responsabilité politique d’un budget qu’ils ne contrôlent que partiellement, sans leur donner tous les leviers d’analyse.

Est‑ce important de connaître ces écarts?

Oui, et à plusieurs niveaux :

Pour les élus, c’est central à leur rôle de gardiens des finances publiques : sans vision claire des écarts entre budget et réel, ils votent davantage sur une trajectoire abstraite que sur la performance réelle des services.
Pour les citoyens, c’est une question de confiance démocratique : si on subit des hausses de taxes sans comprendre où l’argent a été réellement dépensé, la légitimité des décisions budgétaires s’effrite.
Pour l’administration, un bon suivi budget–réel est aussi un outil de gestion : repérer les postes systématiquement sur‑ ou sous‑budgétés permet d’ajuster les enveloppes, plutôt que d’alimenter mécaniquement des « fonds trouvés » d’une année à l’autre.

Pourquoi le système reste comme ça

Plusieurs raisons plausibles :

Inertie et culture administrative : on reconduit des formats de présentation budgétaire « comme ça s’est toujours fait », sans aller jusqu’à intégrer la logique de gestion par résultats.
Gestion du message : un tableau très détaillé « budget vs réel » mettrait en lumière, noir sur blanc, les sous‑dépenses, sur‑dépenses et les marges de manœuvre réelles, ce qui nourrit des questions politiques délicates (pourquoi ce service a‑t‑il autant de résiduel? pourquoi a‑t‑on ajouté du budget ici malgré les surplus?).
Complexité technique : faire correspondre parfaitement chaque ligne du budget avec chaque ligne des états financiers exige un travail de normalisation comptable qui n’est pas encore systématisé, même si ce serait faisable.

Filmer un PowerPoint, ce n’est pas la transparence

On répète aussi que l’exercice budgétaire est transparent parce qu’il est webdiffusé et accessible au public. La webdiffusion est une avancée : les citoyens peuvent suivre les présentations, voir les tableaux défiler, entendre les questions des élus.

La webdiffusion de l'étude du budget de la ville de Gatineau est une pratique de transparence, mais elle est loin d'être unique ou suffisante pour placer la ville en tête de peloton. Comparativement à d'autres municipalités, Gatineau a même reçu de faibles notes en matière de transparence budgétaire globale dans des études indépendantes.

Comparaison de la transparence budgétaire

Si la webdiffusion rend l'information accessible, d'autres facteurs et pratiques varient considérablement entre Gatineau et d'autres grandes villes canadiennes :

Accessibilité et clarté des documents : Des études menées par l'Institut C.D. Howe ont attribué des notes très basses (des « F ») à Gatineau pour son manque de transparence et de responsabilité fiscale. Les problèmes cités incluent des documents financiers difficiles à trouver ou à concilier avec les projections initiales, rendant difficile pour les citoyens de suivre l'argent et de demander des comptes.

Comparaison des notes

Richmond (C.-B.) reçoit la note A. C’est la seule ville du pays dont le budget est entièrement présenté selon les normes comptables du secteur public (PSAS), avec des documents jugés exemplaires pour la clarté, la complétude et la rapidité.
Ottawa obtient la note A ‑. Son budget est adopté à temps, les chiffres clés sont regroupés clairement, et les rapprochements entre projections et résultats financiers sont bien présentés.
Vancouver obtient aussi la note A ‑. La ville se distingue par des budgets et états financiers très rapides, des chiffres consolidés et des explications explicites des écarts entre prévisions et résultats.
Québec reçoit également la note A ‑.

Mécanismes de consultation publique :

Gatineau : La ville mène l'étude du budget publiquement et la diffuse.
Ottawa : Utilise une plateforme dédiée ("Engage Ottawa"), des réunions de consultation publique, et des dépôts de budgets préliminaires bien avant l'adoption pour recueillir les commentaires.
Toronto : Organise des sessions virtuelles et en personne, des sondages en ligne et des assemblées téléphoniques, offrant une diversité de moyens de participation.
Calgary / Edmonton :Tiennent des audiences publiques annuelles formelles où les résidents peuvent s'adresser directement au conseil.

En résumé, bien que la webdiffusion soit une bonne initiative, elle fait partie d'un ensemble de pratiques. La faiblesse de Gatineau réside dans la clarté et la réconciliation de ses documents financiers, un aspect sur lequel d'autres villes canadiennes performent nettement mieux et qui est crucial pour une transparence réelle et complète.

Mais la vraie transparence, ce n’est pas une caméra braquée sur une présentation PowerPoint. C’est la capacité, pour un élu comme pour un citoyen motivé, de voir noir sur blanc :

ce qui avait été budgété l’an dernier
ce qui a réellement été dépensé
l’écart entre les deux, service par service
et ce que l’on propose de faire avec ces écarts dans le budget suivant.

Or, dans les documents publics, on voit surtout trois colonnes : budget 2024, budget 2025, variation en dollars et en pourcentage. On ne voit pas, pour chaque poste, le réel 2024, ni les résidus non utilisés, ni la façon dont ces résidus influencent (ou non) le niveau de 2025.

Si la Ville gérait comme une entreprise en santé

Dans une entreprise bien gérée, la préparation du budget commence par un examen sérieux des états financiers : état des résultats de l’année précédente, résultats « à date » si l’exercice n’est pas terminé, tendances par poste de dépenses. On compare le budget à ce qui a réellement été dépensé, on identifie où l’on a sous‑utilisé ou dépassé les enveloppes, et on ajuste en conséquence.

Le budget suivant est construit à partir :

des résultats réels
des tendances observées
des nouvelles priorités
et de la capacité financière globale (bilan, flux de trésorerie).

Personne ne se contenterait de reconduire les chiffres de l’an dernier en y ajoutant un simple pourcentage. Dans une telle logique, un service qui n’utilise pas toute son enveloppe voit son budget questionné, voire diminué. À l’inverse, un service qui dépasse régulièrement son budget doit expliquer pourquoi, et une décision éclairée est prise : augmenter les ressources, revoir les processus, ou changer les objectifs. L’exemple de Vancouver démontre cette pratique clairement avec les % de diminution ou d’augmentation par services.

Dans plusieurs villes qui ne font pas de réconciliation des budgets avec les états financiers, il arrive plutôt qu’elles annoncent en cours d’année « on a trouvé de l’argent » pour financer un nouveau projet. À Gatineau, on entend cette phrase beaucoup trop souvent. Dans une entreprise, cette phrase déclencherait une révision immédiate du budget : s’il y avait de l’argent « de trop », c’est qu’il y avait un problème d’estimation ou de priorisation. Dans une ville, trop souvent, ces marges deviennent des occasions de dépenser davantage, sans remise en question de l’enveloppe de départ.

Pendant ce temps, les citoyens, eux, n’ont pas ce luxe. Quand leur compte de taxes augmente, ils coupent ailleurs, priorisent, reportent des projets. Ils ont le droit de s’attendre à ce que leur ville adopte au moins le même niveau de rigueur. De l’argent dans les fonds de tiroir, pour un citoyen n’est pas suffisant pour un nouveau projet… un café au Tim, peut-être!

Deux univers qui se parlent mal

Pour comprendre pourquoi le système demeure ainsi, il faut voir qu’il existe, au fond, deux univers qui se côtoient sans toujours se rejoindre :

l’univers politique, où l’on présente des tableaux synthétiques, des messages simples et des choix de priorités
l’univers administratif, où l’on tient une comptabilité détaillée, où l’on produit des états financiers complets et des rapports de situation.

Les directions des services financiers des municipalités savent très bien combien coûtent chaque projets et chaque services, parce qu’elles doivent produire des états financiers conformes aux normes comptables municipales. Certains élus qui plongent dans ces documents peuvent aussi se faire une idée beaucoup plus fine de la réalité. Pour avoir tenté personnellement de retracer les comparables entre le budget présenté et les états financiers, je vous assure qu’il est presque impossible sans un baccalauréat en comptabilité. Ces états financiers sont publics, mais ils ne sont pas intégrés dans un outil simple qui montrerait, pour chaque poste, le budget adopté, le réel de l’année et l’écart, au moment où les élus débattent du budget suivant. Ceci est vrai dans plusieurs villes, celles qui ne présentent pas les mêmes postes budgétaires dans les deux séries de documents.

Mais au moment du débat public sur le budget, ce monde du « réel » est rarement mis au premier plan. On résume l’information en grandes catégories et on compare surtout l’année prochaine au budget de l’année précédente. Le choix de ce format est politique et culturel : on met l’accent sur « on augmente » ou « on réduit » tel poste, plutôt que sur « on a sur-dépensé ou sous‑dépensé l’an dernier dans ce service et voici ce qu’on en fait ».

On ne peut pas dire que « personne ne connaît la vérité », mais on peut dire que la vérité budgétaire n’est pas organisée ni présentée pour nourrir une vraie culture de reddition de comptes et de décisions informées dans toutes les villes, surtout pas à Gatineau.

Ailleurs au Canada : des exemples qui montrent que c’est possible

Ce problème n’est pas propre à Gatineau. Des analyses nationales sur la reddition de comptes municipales montrent que de nombreuses grandes villes canadiennes présentent leurs budgets sur une base qui ne correspond pas bien à leurs états financiers, ce qui rend difficile pour le public de rapprocher « prévu » et « réel ».

Dans plusieurs villes canadiennes, on a commencé à corriger exactement ce qui pose problème chez nous : le fossé entre le budget voté et les dépenses réelles. Des chercheurs du C.D. Howe Institute ont comparé la « responsabilisation fiscale » des grandes villes et constaté que là où les budgets sont alignés sur les états financiers, la reddition de comptes est beaucoup plus claire pour les élus et les citoyens.

Des villes comme Vancouver, certaines régions de l’Ontario (York, Niagara, etc.) ou Guelph obtiennent de meilleures notes parce qu’elles publient des documents qui permettent de rapprocher plus facilement « prévu vs réel » d’une année à l’autre. À l’inverse, des villes comme Toronto, Hamilton, Regina – et Gatineau dans la même logique – se retrouvent en bas du classement lorsque les budgets et les états financiers ne parlent pas le même langage comptable, ce qui complique toute analyse pour le public.

L’idée n’est pas de dire que ces villes sont parfaites ou que leurs services sont miraculeusement meilleurs, mais de montrer qu’il existe déjà, au Canada, des exemples concrets de municipalités qui assument un vrai rapprochement entre ce qu’elles annoncent et ce qu’elles dépensent réellement. Rien n’empêche Gatineau d’adopter le même niveau de transparence : il suffit de décider que les élus et les citoyens ont droit, eux aussi, à voir noir sur blanc la différence entre les chiffres budgétés et la réalité des comptes.

Pourquoi ces écarts sont-ils importants pour la démocratie ?

Connaître les écarts entre budget voté et dépenses réelles n’est pas une obsession de comptable. C’est essentiel à trois niveaux :

Pour les élus, qui sont censés être les gardiens des finances publiques : Sans vision claire des écarts budget–réel, ils votent davantage sur une trajectoire théorique que sur la performance réelle des services.
Pour les citoyens, qui subissent les hausses de taxes : Si on leur demande année après année d’en payer davantage sans leur montrer précisément où l’argent a été utilisé, la confiance s’effrite et le cynisme augmente.
Pour l’administration elle‑même, qui a intérêt à identifier les postes systématiquement sur‑ ou sous‑budgétés afin d’ajuster les enveloppes, plutôt que d’accumuler des « fonds trouvés » qui brouillent le message.

Des travaux sur la transparence fiscale au Canada montrent que lorsque l’information financière est claire, comparable dans le temps et cohérente entre budget et états financiers, cela renforce la qualité de la gouvernance et la confiance du public. À l’inverse, des changements ou des formats qui rendent les chiffres moins comparables sont critiqués comme affaiblissant la responsabilité démocratique.

Un budget plus transparent ne remplira pas, à lui seul, les bureaux de vote. Mais il peut certainement réduire la suspicion que « les chiffres sont arrangés » et obliger les élus à assumer leurs choix sur la base de données que tout le monde peut voir.

Lien entre hausses de taxes et qualité des services

La curiosité me mène vers la question suivante : est-ce que l’intérêt politique et la participation citoyenne augmentent si la transparence à l’égard du budget est améliorée? Les études soulignent que la qualité des services dépend de plusieurs facteurs (base fiscale, choix politiques, efficacité administrative), que la transparence budgétaire n’est jamais un handicap :

une meilleure information « prévu vs réel » permet d’identifier les postes sur‑ ou sous‑financés et d’ajuster plus finement, ce qui améliore l’allocation des ressources;
elle renforce aussi la capacité des élus à justifier des hausses de taxes lorsqu’elles sont vraiment nécessaires, ce qui augmente la confiance du public;
des budgets plus clairs et alignés sur les états financiers améliorent la qualité de la reddition de comptes et la crédibilité financière, mais
ils ne suffisent pas, à eux seuls, à faire monter le taux de participation, qui dépend surtout de l’information politique accessible (médias locaux), de la compétitivité des courses et de l’intérêt suscité par les enjeux concrets;
autrement dit : une ville peut très bien avoir un budget illisible ET une faible participation, mais l’inverse n’est pas garanti; la transparence budgétaire est une condition de bonne démocratie locale, pas une baguette magique pour remplir les bureaux de vote;
il est raisonnable de penser qu’un budget plus lisible et transparent réduit le cynisme, même si les études mesurent plus rarement ce lien directement.

Ce que la recherche permet d’inférer

des travaux sur la transparence fiscale et la « reddition de comptes » montrent que lorsque l’information financière est claire, comparable dans le temps et présentée de façon cohérente (budget et états financiers qui se parlent), cela augmente la confiance dans la gestion publique et facilite le contrôle citoyen;
à l’inverse, des changements comptables qui rendent les chiffres moins comparables ou moins lisibles sont explicitement critiqués comme réduisant la transparence et affaiblissant la responsabilité démocratique, ce qui va dans le sens d’un cynisme accru;
même si les études parlent plus de « confiance », « responsabilisation » et « qualité de la gouvernance » que de « cynisme » mot à mot, la direction est claire : plus les chiffres sont compréhensibles et vérifiables, plus il est difficile pour les élus de se cacher derrière des slogans, et plus il est facile pour les citoyens de croire qu’on leur dit la vérité.

En résumé, rien n’indique que le modèle actuel – où l’on montre surtout « budget N vs budget N‑1 » sans tableau systématique budget–réel – produise de meilleurs services ou une meilleure gestion des hausses de taxes; tout porte plutôt à croire qu’un système plus transparent et aligné sur les résultats réels est préférable, tant pour l’efficacité que pour la légitimité démocratique.

Autrement dit : oui, il est cohérent – et défendable – d’affirmer qu’un budget plus clair et plus comparable au privé peut entraîner des retombées positives sur la perception des citoyens et réduire une partie du cynisme à l’égard des élus, même si ce n’est pas la seule condition pour réconcilier la population avec la politique municipale.

Et ça, c’est un début que nous pouvons souhaiter.

Et maintenant?

Il ne s’agit pas de transformer Gatineau en multinationale, ni de nier les contraintes bien réelles auxquelles les villes font face. Il s’agit de faire un pas vers une culture budgétaire plus mature, plus honnête, plus respectueuse des citoyens qui paient la facture.

Concrètement, cela veut dire :

intégrer une colonne « réel de l’année précédente » et les écarts correspondants dans l’outil budgétaire présenté aux élus et au public;
construire le budget suivant à partir de ces écarts, et pas seulement d’un pourcentage appliqué au budget antérieur;
expliquer clairement ce qu’on fait des surplus et des postes sur‑ ou sous‑utilisés, plutôt que de se contenter de dire qu’« on a trouvé l’argent ».

Une ville n’est pas une entreprise privée. Mais elle n’est pas non plus une machine automatique à reconduire des dépenses. C’est un gouvernement de proximité, qui devrait être exemplaire en matière de gestion et de reddition de comptes. Et sur ce terrain‑là, Gatineau a tout à gagner à se hisser au niveau des meilleures.

Sylvie

Le Club des Non-Invité·es 23 May 2026